TEPAT pada 1 Juli 2016 yang lalu, Presiden Joko Widodo telah mengesahkan UU Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-Undang (UU Pilkada). Revisi UU Pilkada ini merupakan penyempurnaan dari UU sebelumnya yang menjadi landasan hukum pengaturan pemilihan kepala daerah di Indonesia.

Beberapa poin perubahan tersebut antara lain mengatur tentang kewajiban pengunduran diri sebagai anggota DPR, DPD dan DPRD, anggota TNI/Polri, PNS, serta Kepala Desa sejak ditetapkan sebagai pasangan calon, keharusan bagi calon kepala daerah untuk mengumumkan kepada masyarakat jika ia pernah menjadi terpidana, penetapan waktu pemungutan suara dalam pilkada serentak nasional, pembatasan dana kampanye, sanksi politik uang (money politic), pengaturan mengenai konflik internal kepengurusan partai politik dan pengisian jabatan kepala daerah yang diberhentikan.

Selain beberapa hal yang telah disebutkan di atas, salah satu poin perubahan lainnya yang termasuk krusial dan penting adalah kewajiban Komisi Pemilihan Umum (KPU) dan Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu) untuk berkonsultasi dengan DPR dan Pemerintah sebelum membentuk peraturan KPU dan peraturan Bawaslu.

Dalam Pasal 9 huruf a UU Pilkada disebutkan, “Tugas dan wewenang KPU dalam penyelenggaraan Pemilihan meliputi: a. menyusun dan menetapkan Peraturan KPU dan pedoman teknis untuk setiap tahapan Pemilihan setelah berkonsultasi dengan Dewan Perwakilan Rakyat, dan Pemerintah dalam forum rapat dengar pendapat yang keputusannya bersifat mengikat”.

Demikian pula untuk Bawaslu dalam Pasal 22B huruf a UU Pilkada disebutkan, “Tugas dan wewenang Bawaslu dalam pengawasan penyelenggaraan Pemilihan meliputi: a. menyusun dan menetapkan Peraturan Bawaslu dan pedoman teknis pengawasan untuk setiap tahapan Pemilihan serta pedoman tata cara pemeriksaan, pemberian rekomendasi, dan putusan atas keberatan setelah berkonsultasi dengan Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah dalam forum rapat dengar pendapat yang keputusannya bersifat mengikat”.

Kewenangan Membentuk Peraturan Ditinjau dari sudut teoritis, kewenangan dalam membentuk peraturan perundang-undangan dapat dilakukan secara atributif dan delegatif. Kewenangan membentuk peraturan yang diberikan oleh UUD atau UU kepada suatu lembaga negara atau lembaga pemerintahan disebut dengan atribusi (attributie van wetgevingsbevoegdheid).

Sedangkan kewenangan membentuk peraturan yang dilimpahkan oleh perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah dikenal sebagai delegasi (delegatie van wetgevingsbevoegdheid). Dalam konteks ini, pembentukan peraturan KPU dan peraturan Bawaslu pada hakikatnya merupakan delegasi dari UU Pilkada.

Kewenangan membentuk peraturan merupakan konsekuensi logis atas fungsi penyelenggaraan pemilu yang dijalankan oleh KPU, Bawaslu dan DKPP (Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu). Ketiga lembaga ini merupakan satu kesatuan fungsi penyelenggaraan pemilu yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri (vide Putusan MK Nomor 11/PUU-VII/2010).

KPU berperan untuk mengatur proses penyelenggaraan, Bawaslu dalam hal proses pengawasan, dan DKPP dalam menegakkan kode etik anggota KPU dan Bawaslu, serta jajaran di bawahnya.

Sebagai negara hukum yang mengharuskan adanya landasan hukum dalam bertindak, maka ketiga lembaga ini dibekali kewenangan membentuk peraturan dalam melaksanakan tugas dan fungsinya masing-masing.

Independensi KPU, Bawaslu, dan DKPP dalam menetapkan peraturan sesungguhnya merupakan salah satu indikator kemandirian yang dijamin oleh konstitusi sebagaimana diatur dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945. Indikator kemandirian sebuah lembaga setidaknya harus tercermin dari sisi personal, institusional, finansial, serta substansial.

Pembentukan peraturan oleh KPU, Bawaslu, dan DKPP sebagai lembaga mandiri menjadi taruhan manakala kewenangan membentuk peraturan yang secara tegas dilimpahkan oleh UU Pilkada digerogoti pihak lain di luar ketiga lembaga tersebut. Oleh karenanya, ditinjau dari prinsip kemandirian, kewajiban konsultasi kepada DPR dan Pemerintah merupakan kekeliruan yang nyata.

Sebelum dimunculkan dalam UU Pilkada, benih kekeliruan sudah terdapat dalam UU Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu. Dalam Pasal 119 ayat (4), Pasal 120 ayat (4), dan Pasal 121 ayat (3) disebutkan bahwa peraturan KPU, peraturan Bawaslu dan peraturan DKPP ditetapkan setelah berkonsultasi dengan DPR dan Pemerintah. Selain tidak menyebutkan keharusan DKPP untuk berkonsultasi dengan DPR dan Pemerintah dalam pembentukan peraturan DKPP, perbedaan utama dengan UU Pilkada saat ini adalah UU Penyelenggara Pemilu tidak menyatakan bahwa keputusan hasil konsultasi tersebut bersifat mengikat. Tentu hal ini semakin menutup kemungkinan bagi KPU dan Bawaslu untuk mandiri sepenuhnya dalam menyusun peraturan.

Bahkan, faktanya proses konsultasi pun hanya terbatas dilakukan oleh Komisi II dan Dirjen Otonomi Daerah atas nama DPR dan Pemerintah. Implikasi yang terlihat jelas dari ketentuan norma UU Pilkada itu antara lain revisi terhadap 3 (tiga) peraturan KPU yang diminta oleh DPR beberapa waktu lalu. Ketiganya adalah peraturan tentang Tahapan dan Jadwal, Pencalonan, serta Pelaksanaan Pilkada di Daerah Otonomi Khusus.

Seharusnya Andaikan DPR dan Pemerintah tetap berkeinginan memasukkan rekomendasi dalam proses penyelenggaraan pilkada, maka harus dilakukan secara transparan dan akuntabel. Kewajiban berkonsultasi dengan DPR dan Pemerintah yang keputusannya bersifat mengikat harus dimaknai secara serius.

Rekomendasi dari proses konsultasi perlu dituangkan sebuah dokumen berupa kajian dan penjelasan komprehensif mengenai dasar atau alasan pengambilan keputusan. Ibarat naskah akademik, dokumen tersebut menjadi pegangan dan rujukan sekaligus pertanggungjawaban kepada publik.

Tak cukup sampai disitu, hasil keputusan tersebut seharusnya dibawa pula ke dalam Rapat Paripurna DPR dan dilaporkan kepada Presiden, lalu disahkan menjadi dokumen resmi yang dikeluarkan atas nama DPR dan Pemerintah.

Hal demikian sesungguhnya mirip dengan prosedur pembentukan suatu UU oleh DPR dan Pemerintah. Memang akan menyulitkan dan memakan waktu yang cukup panjang, serta biaya yang tidak sedikit. Oleh karena itu, pilihan untuk memercayakan kepada KPU dan Bawaslu untuk membentuk peraturan yang menjadi kewenangannya, merupakan pilihan yang lebih rasional.

Kalau DPR dan Pemerintah tidak setuju, dapat diajukan uji materi (judicial review) kepada Mahkamah Agung yang berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah UU sesuai Pasal 24A UUD 1945. Sebab, bukankah setiap anggota KPU dan Bawaslu  termasuk DKPP-dipilih oleh DPR berdasarkan nama calon yang diajukan Presiden? Mengapa tidak percaya terhadap pilihan sendiri?***